Seguridad y Medio Ambiente FUNDACIÓN MAPFRE

Especial Medio Ambiente 2009

7.4 Entrevista Amparo Grau, profesora titular de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad Complutense de MadridFISCALIDAD

Una experta en fiscalidad medioambiental elabora en esta entrevista un recorrido por los orígenes, la situación actual y el futuro de la denominada fiscalidad verde en nuestro país.

María Amparo Grau Ruiz es profesora titular de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad Complutense de Madrid. Ha llevado a cabo numerosos estudios sobre la evolución-adaptación de la fiscalidad a las nuevas tendencias de la sociedad, incluida la cada vez mayor preocupación por el cuidado del medio ambiente.

«Los incentivos económicos por conducta respetuosa con el medio ambiente son soluciones eficaces»

¿Cuáles son los orígenes de la fiscalidad medioambiental en España?
La finalidad extrafiscal del tributo, más allá de la puramente recaudatoria, fue tempranamente defendida por la doctrina española. Ya en la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria (BOE de 31 de diciembre), el artículo 4 señalaba: «Los tributos, además de ser medios para recaudar ingresos públicos, han de servir como instrumentos de la política económica general, atender a las exigencias de estabilidad y progreso sociales y procurar una mejor distribución de la renta nacional».
En nuestro ordenamiento, la fiscalidad puede orientarse efectivamente a la protección ambiental, por ser éste un objetivo legítimamente amparado por la Constitución. Ahora bien, para ello han de respetarse los cauces jurídicos oportunos. En ocasiones, con buena voluntad política, en el pasado se emplearon argumentos en favor del medio ambiente para el establecimiento de determinados tributos, pero los esfuerzos resultaron infructuosos por falta de habilitación legal expresa (por ejemplo, alguna ordenanza municipal que se adelantó a la legislación estatal en la regulación del aparcamiento).
España, como Estado miembro de la Unión Europea, ha seguido el ritmo impuesto desde las instancias comunitarias en la evolución de los sucesivos programas medioambientales. Históricamente, el inicio de las actuaciones en política ambiental se sitúa en los años 70. Posteriormente se prevén ciertas competencias en el Acta Única Europea en 1986 y se integra ésta con otras políticas en el Tratado de Maastricht en 1992, declarándose como objetivo lograr un alta protección en el Tratado de Ámsterdam de 1997. No obstante, los impulsos de la fiscalidad ambiental por la Comisión con frecuencia encuentran el bloqueo por parte de algunos Estados miembros (concretamente de España en lo relacionado con la energía).
En el ámbito europeo, el Sexto Programa de Actuación Ambiental reconoce expresamente el papel de la fiscalidad como instrumento al servicio de la protección del medio ambiente y, al mismo tiempo, propone conjugarla con otras medidas de índole económica, como el mercado de permisos negociables.

¿Qué país cree que es el más avanzado en este tema y en qué posición se encuentra España?
Los países nórdicos y Alemania suelen ser referentes obligados en esta materia. España ha evolucionado bastante en los últimos años, pero aún queda mucho camino por recorrer, sobre todo en lo que respecta a la adopción de medidas coordinadas cuyo alcance territorial sea mayor.

¿Cuáles son los principios básicos de los que parte la fiscalidad medioambiental en nuestro país?
Vienen expresamente recogidos en la Constitución y en la normativa comunitaria. Entre los principios constitucionales, cabe resaltar los referidos al ámbito tributario, recogidos en el artículo 31: generalidad, capacidad económica, igualdad, progresividad, no confiscatoriedad y legalidad. En cuanto a los principios comunitarios, destaca el conocido «quien contamina, paga» (Verursacherprinzip, pollueur-payeur, polluter pays, chi inquina paga), junto a los principios de cautela y de acción preventiva, y de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente.
En la medida en que un tributo ambiental es un tributo, ha de respetar los principios de justicia tributaria del artículo 31, pero si existe un conflicto a la hora de servir a los principios ambientales, sólo podría separarse del de capacidad económica si la medida es idónea, necesaria y proporcional para conseguir la finalidad propuesta.

¿Qué leyes y normas recogen de manera expresa el interés por proteger el medio ambiente?
El artículo 45 de la Constitución, en su apartado 1, dice que todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. Cuando se adoptan medidas de fiscalidad ambiental, hay que tener en cuenta su apartado 2, que obliga a los poderes públicos a velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.
En este punto, conviene subrayar que, como legitimación material, la solidaridad se encuentra tanto en la raíz del tributo como en la protección ambiental. En todo caso, deben diferenciarse las medidas tributarias de las represivas previstas en el apartado 3 (sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado).
Otros artículos constitucionales que suelen relacionarse con la protección del medio ambiente son el 128.1 (que subordina al interés general toda la riqueza del país en sus distintas formas, sea cual fuere su titularidad) y el 33.2 (sobre la función social del derecho de propiedad).
La Ley General Tributaria vigente, Ley 58/2003, de 17 de diciembre (BOE de 18 de diciembre), también explicita en su artículo 2.1 que «los tributos, además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución».
Al margen de aspectos medioambientales introducidos en leyes sobre algunos impuestos en particular (el IRPF o el Impuesto sobre Sociedades), hay leyes generales que contienen algunas medidas sobre fiscalidad ambiental (por ejemplo, la Ley 4/2008, de 23 de diciembre, BOE de 25 de diciembre; un extracto de su exposición de motivos puede consultarse en el anexo). Del mismo modo, hay leyes autonómicas generales o específicas de creación de tributos ambientales. Por último, las Leyes de Presupuestos se emplean sobre todo para actualizar los tipos de gravamen (como hace la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009, BOE de 24 de diciembre, con ciertas tasas).
En el marco comunitario deben considerarse, además, los artículos 2, 6 y 174 a 176 de la versión consolidada del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (su tenor literal se reproduce en el anexo). Merecen mención expresa, a pesar de su discutida naturaleza jurídica, las directrices comunitarias sobre ayudas de Estado a favor del medio ambiente de 3-II-2001 (94/C/72/03), que la Comisión Europea emplea para valorar las ayudas públicas prohibidas sobre las que ejerce cada vez un control más férreo.

¿Qué sectores están mejor regulados desde el punto de vista medioambiental? ¿Cuáles son los que tienen más trabajo pendiente?
Si se consultan las bases de datos de la OCDE y de la Unión Europea, se aprecia con facilidad cómo se han explotado hasta la fecha las distintas materias imponibles. Analizando el Derecho comparado, se observa que todavía en los sectores distintos de los combustibles, la electricidad y los medios de transporte podría avanzarse haciendo un buen uso de la regulación fiscal medioambiental.

¿Cómo cree que afectará la actual crisis económica a la legislación industrial y a la puesta en marcha de la fiscalidad verde en España?
La crisis económica podría llevar a replantearse los beneficios fiscales existentes cuya pretendida finalidad es medioambiental, con el objetivo de reforzar el control institucional sobre los presupuestos de gastos fiscales que han de elaborar los entes públicos. De este modo, cabría aprovechar la coyuntura actual para depurar el sistema fiscal de incentivos que no sirvan verdaderamente a la protección del medio ambiente.
Existe, por otra parte, el riesgo de que, para mantener el gasto público, se quiera aumentar la presión fiscal de manera menos visible o transparente de cara a los afectados, sin modificar grandes impuestos, y que florezcan nuevos tributos supuestamente ambientales. Ante tal conducta espuria, afortunadamente para los ciudadanos, los criterios para controlar la legalidad y constitucionalidad de las normas fiscales ambientales han sido clarificados por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en el pasado. En este punto, el contar con experiencias previas es muy ilustrativo. En ellas se afirma que tanto la configuración del hecho imponible como la cuantificación del tributo han de reflejar fielmente el daño ambiental o el coste de evitarlo, que no basta con aludir al destino ambiental de los fondos recaudados, etc.

¿Cree que en España se podría aplicar el sistema de doble dividendo de fiscalidad ambiental? ¿Cuáles son los principales obstáculos a superar para hacerlo?
La teoría del doble dividendo tuvo su momento de auge, y también, en cierto modo, ha sido objeto de muchas críticas. Podría aplicarse en España. El principal obstáculo es tener en cuenta los efectos cruzados de las figuras tributarias en un sistema descentralizado.
En los últimos trabajos en el marco de la OCDE se admite que la recaudación obtenida gracias a los tributos ambientales puede destinarse a lograr el equilibrio presupuestario, financiar un mayor gasto o reducir otros tributos. Algunos países miembros de la OCDE han rebajado la presión fiscal sobre el trabajo, recortando los costes no salariales del trabajo a modo de contribuciones del empleador a la Seguridad Social. Todo depende de la distorsión que causen los tributos ambientales introducidos y los sustituidos.
Un aspecto muy discutido del uso de las rentas obtenidas con tributos ambientales es el desplazamiento de la presión fiscal del empleo a la contaminación con la expectativa de que esto promueva el esfuerzo en el trabajo y contribuya a un mayor empleo, mientras que se mejora el medio ambiente (doble dividendo). Cabe distinguir en la hipótesis del doble dividendo una versión fuerte y otra débil. La débil, generalmente admitida, supone que el reciclaje de los ingresos a través de una reducción de los tributos que distorsionan mejora el bienestar con respecto al reciclaje a través de pagos de sumas fijas. La versión fuerte, menos pacífica, supone que la sustitución de un tributo que distorsione por un tributo ambiental mejorará el bienestar.
La decisión de qué hacer con las rentas recaudadas a partir de un tributo ambiental habría de quedar en manos del legislador presupuestario. A menudo, para vencer la resistencia social de los sectores implicados a la hora de la implantación de un nuevo tributo, se propone la afectación o afección a fines propios de esos sectores, lo que impide que dichos recursos se destinen a otras necesidades públicas que puedan valorarse libremente. Además, incluso puede que, debido a la afectación, llegue a vulnerarse el principio de «quien contamina, paga».

¿Considera que el ciudadano medio está lo suficientemente concienciado respecto al consumo de energía y el cuidado del medio ambiente en general?
Me temo que el ciudadano medio no está, en términos generales, suficientemente concienciado. Desde luego, hace falta promover la educación ambiental desde las aulas. Ahora bien, cuando se carece de sensibilidad en estos temas (por ejemplo, todavía algunos piensan que no les pagan por reciclar y que ése no es su trabajo), el incentivo del ahorro económico que puede suponer una conducta limpia y respetuosa con el medio ambiente es una solución que en la práctica se ha demostrado eficaz. Como digo a mis alumnos: si no todos tienen corazón, al menos sí todos tienen bolsillo.

¿Qué retos se le plantean a la legislación ambiental española para los próximos años?
En materia fiscal, uno de los retos es integrar los avances aislados a gran escala, compartiendo las buenas prácticas en la mayor parte posible del territorio estatal. En este sentido, es interesante que las autonomías hayan ido funcionado como banco de pruebas de las distintas categorías de tributos ambientales. Eso sí, sin perder de vista las directivas comunitarias, que obligarán incluso en algún caso (como el referido a la fiscalidad del automóvil) a conectar con la esfera local.
Otro reto que apuntaría a la vez es el profundizar en las pequeñas medidas tributarias en ámbitos más reducidos, pues en absoluto debe desdeñarse la eficacia de una tasa en un municipio (ya sean tasas por prestación de servicios ambientales, por aprovechamiento del dominio público o por tolerancia).

¿Cómo están repartidas las competencias en materia de fiscalidad ambiental en España?
En esta materia debe atenderse al reparto de las competencias normativas que se hace en la Constitución. Tanto el Estado, como las comunidades autónomas y los entes locales pueden contar con impuestos, tasas o contribuciones especiales que persigan una finalidad ecológica o introducir algún elemento ambiental en la regulación de un tributo ordinario. La diferencia estriba en los límites que encuentran a la hora de crear estos tributos ambientales.
El Estado puede crear tributos y cederlos a las comunidades autónomas. La cesión puede ser de competencias normativas, de gestión o de las sumas recaudadas. Las comunidades autónomas, cuando sus parlamentos legislan, no pueden invadir los hechos imponibles propios del Estado, ni la materia imponible reservada a los entes locales.
El hecho imponible es el que pone de manifiesto riqueza y que el legislador somete a gravamen (por ejemplo, la obtención de renta, definida según la Ley del Impuesto, hace nacer la obligación de pagar el IRPF). La capacidad económica, puesta de relieve en forma de renta, patrimonio o gasto, hace que el sujeto deba contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. El término «materia imponible» es bastante más amplio para garantizar la autonomía local. De hecho, muchos de los problemas de inconstitucionalidad padecidos por normas autonómicas tuvieron su origen en este punto (al solaparse con la materia local propia del Impuesto sobre Bienes Inmuebles o del Impuesto sobre Actividades Económicas).
Los entes locales, desde el año 2002, vieron cómo el Estado regulaba en la Ley de Haciendas Locales la posibilidad de reforzar el enfoque ambiental en sus tributos, fundamentalmente a través de la concesión de beneficios fiscales a los ciudadanos. Desde entonces, los municipios, a través de sus ordenanzas fiscales, han adoptado medidas ambientales en tributos clásicos dentro de los márgenes previstos por la legislación estatal.


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